도시재생의 유형·특징·방법·절차 및 발전방향

 

 

 

 

 

 

 

 

도시재생의 유형·특징·방법·절차 및 발전방향

 

 

 

제1장 개념·정의·도입배경 및 정책의의

1-1. 도시재생의 개념 및 정의

○ 도시재생이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다

○ (도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조제1항제1호).

핵심 키워드

쇠퇴 → 역량강화 → 기능도입 → 자원활용 → 다차원적 활성화 (경제·사회·물리·환경)

1-2. 도입배경 및 필요성

○ 우리나라 도시는 고도성장기에 신도시·택지개발 위주의 확장형 개발이 집중되면서, 구도심의 인구·기능 유출, 산업 쇠퇴, 주거환경 노후화 등 도시쇠퇴 현상이 심각하게 나타났다.

○ 이에 기존 개발위주 정책의 한계를 극복하고 지역의 자생적 성장역량을 높이기 위해 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 제정되었다.

도시쇠퇴 요인	주요 내용
인구·기능 유출	구도심 인구 감소, 사업체 이탈, 생활권 공동화
물리적 쇠퇴	노후주택 집중, 기반시설 노후화, 빈집·공가 증가
신개발 위주 한계	무분별한 외연 확장 → 원도심 방치 → 도시비효율 심화
공동체 해체	지역 커뮤니티 붕괴, 사회적 자본 저하

1-3. 법의 목적 및 정책의의

○ 도시의 경제적·사회적·문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역 공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다 (제1조).

제2장 도시재생사업의 유형 및 특징

 

2-1. 도시재생활성화계획의 유형

○ 도시재생활성화계획은 주요 목적 및 성격에 따라 다음 2가지 유형으로 구분한다 (제2조제1항제6호).

 

구분	도시경제기반형	근린재생형
목적	새로운 기능부여 및 고용기반 창출	생활환경개선, 공동체 활성화
연계시설	산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가 핵심 도시·군계획시설	생활권 단위 기초생활인프라
핵심내용	도시·군계획시설 정비·개발 연계	기초생활인프라 확충, 골목경제 살리기
사업규모	광역·도시 차원 (대규모)	근린·생활권 단위 (중·소규모)

2-2. 혁신지구 및 특수지역 유형

○ 활성화계획 유형 외에도 도시재생법은 다음과 같은 특수 목적형 지역 유형을 두고 있다.

유형	개념·요건	지정권자
도시재생혁신지구	산업·상업·주거·복지·행정 기능이 집적된 지역거점 우선 조성	전략계획수립권자가 지정·고시
주거재생혁신지구	빈집·노후건축물 밀집, 신규주택 공급이 필요한 지역 (면적 요건 충족)	혁신지구의 세부 유형
도시재생선도지역	도시재생이 시급하거나 파급효과가 큰 지역에 국가·지자체 시책 중점 시행	국토부장관 직접 또는 요청 지정
특별재생지역	특별재난지역 중 주택·기반시설 정비, 재난 예방, 공동체 활성화가 필요한 지역	전략계획수립권자 요청 → 국토부 지정
국가시범지구	선도적 혁신지구 구현 위해 국토부장관이 지정하는 국가 차원의 혁신지구	산업위기·연구개발특구 등 포함

2-3. 도시재생사업의 구성 및 범위

○ 도시재생사업은 ①활성화계획에 따른 사업(14개 유형의 법정 연계사업), ②혁신지구재생사업, ③도시재생 인정사업의 3가지 범주로 구성된다 (제2조제1항제7호).

도시재생사업 = (활성화지역내 연계사업) + (혁신지구재생사업) + (인정사업)

 

제3장 계획체계 및 추진체계

3-1. 계획의 위계 체계

○ 도시재생 계획체계는 3단계 위계로 구성되며 국가기본방침 → 전략계획 → 활성화계획의 순서로 구속력을 갖는다.

 

계획 단계	주요 내용 및 특징
국가도시재생기본방침	국토부장관 수립 / 10년 단위, 5년마다 재검토 / 국토종합계획 부합 / 도시쇠퇴기준·기초인프라 최저기준 포함
도시재생전략계획	전략계획수립권자(시장·군수 등) 수립 / 10년 단위, 5년마다 정비 / 도시재생활성화지역 지정 / 국가기본방침 및 도시·군기본계획 부합
도시재생활성화계획	도시재생활성화지역에 대한 실행계획 / 사업·재원·평가계획 포함 / 고시 후 효력 발생 / 도시·군관리계획 결정 의제
혁신지구계획	혁신지구 지정 목적 달성을 위한 도시재생사업 계획 / 지구단위계획·도시혁신구역 의제 처리

 

3-2. 추진체계 및 거버넌스

○ 도시재생은 국가-지방 협력형 거버넌스 구조를 갖추고 있으며, 중앙·지방에 각각 심의·지원 기구가 설치된다.

기구·조직	역할 및 구성
도시재생특별위원회	국무총리 소속 / 위원 10~30명 / 국가기본방침, 활성화계획(국가지원 포함), 선도지역 지정 등 심의
도시재생기획단	국토부장관 소속 / 기본방침 작성, 사업 평가·지원, 예산 협의
지방도시재생위원회	지방자치단체 설치 / 도시재생전략계획·활성화계획 심의 또는 자문 / 지방도시계획위원회 대체 가능
전담조직	전략계획수립권자 설치 가능 / 계획 수립·관리·재원 조달 총괄
도시재생지원기구	국토부 지정 공공기관 / 제도발전 연구, 전문가 육성·파견, 종합정보체계 운영
도시재생지원센터	지역 현장지원 / 주민 의견조정, 교육프로그램 운영, 마을기업 창업 지원

 

제4장 지정요건·수립절차 및 행위제한

 

4-1. 도시재생활성화지역 지정요건

○ 전략계획수립권자가 도시재생활성화지역을 지정하려면 다음 3가지 요건 중 2개 이상을 갖추어야 한다 (제13조제4항).

요건		구분	세부 판단기준 (대통령령)
①		인구 현저히 감소	인구 감소율, 인구밀도 하락 등 대통령령으로 정하는 기준
②		총 사업체 수 감소 등	사업체 수 감소율, 종사자 수 감소 등 기준
③		노후주택 증가 등	노후 20년 이상 주택 비율 등 기준
	3가지 요건 중 2개 이상 충족 → 도시쇠퇴 판단 → 활성화지역 지정 가능

4-2. 도시재생전략계획 수립절차

단계	절차 내용
STEP 1	기초조사 실시 (도시재생종합정보체계 활용 가능, 전문기관 위탁 가능)
STEP 2	주민·전문가 의견수렴 : 공청회 개최, 지방의회 의견청취 (60일 이내 회신)
STEP 3 (특별시·광역시)	관계 행정기관 협의 → 지방도시재생위원회 심의 → 확정·공고
STEP 3 (시·군)	도지사 승인 신청 → 관계 행정기관 협의 → 지방위원회 심의 → 승인·공고
STEP 4	계획 고시 및 일반인 열람 공개
정비주기	10년 단위 수립 / 5년 단위 정비 (필요 시)

4-3. 도시재생활성화계획 수립절차

단계	절차 내용
STEP 1	공청회 개최 (주민·전문가 의견수렴, 지방의회 의견 60일 이내)
STEP 2 (특별시·광역시)	관계 행정기관 협의 → 지방위원회 심의 → 확정
STEP 2 (시·군·구청장등)	도지사 또는 특별시장·광역시장 승인 신청 → 관계 기관 협의 → 지방위원회 심의 → 승인
STEP 3	국가지원 사항 포함 시 : 국토부장관 결정 (관계부처 협의 + 특별위원회 심의) 선행
STEP 4	계획 고시 → 효력 발생
효력 상실	고시일로부터 3년 이내 사업 미착수 시 취소된 것으로 간주

4-4. 행위 등의 제한

○ 도시재생활성화계획이 고시된 날부터 계획에 적합하지 아니한

①건축물의 건축, ②공작물 설치, ③토지의 형질변경, ④토석 채취, ⑤토지분할, ⑥물건 적치 등의 행위는 전략계획수립권자 등의 허가를 받아야 한다 (제23조).

 

제5장 사업 시행방법·시행자 및 지원수단

5-1. 도시재생사업의 시행자

○ 다른 법률에서 별도 규정이 없는 경우, 전략계획수립권자 또는 구청장등이 다음 중에서 사업시행자를 지정할 수 있다 (제26조).

시행자 유형	비고
지방자치단체	시·군·구, 자치구 등
공공기관	대통령령으로 정하는 공공기관 (LH, HUG 등)
지방공기업	「지방공기업법」에 따른 지방공사
토지 소유자	도시재생활성화지역 내 토지 소유자
지역주민 단체	마을기업, 사회적기업, 사회적협동조합 등

5-2. 총괄사업관리자 제도

○ 전략계획수립권자는 도시재생사업을 체계적·효율적으로 추진하기 위해 공공기관, 지방공사, 공공출자법인(지자체 등이 50% 초과 출자) 중에서 총괄사업관리자를 지정할 수 있으며, 계획수립 검토, 사업성 분석, 사업시행·운영관리 등을 대행 또는 위탁할 수 있다 (제26조의3).

 

5-3. 재정지원 및 특례 체계

○ 국가와 지방자치단체는 다양한 재정지원 수단을 통해 도시재생을 지원한다.

 

지원수단	주요 내용	재원·대상
보조·융자 (제27조)	계획수립비, 기반시설 설치비, 마을기업 운영비 등 11개 항목	일반회계, 지역균형발전특별회계, 주택도시기금
도시재생특별회계 (제28조)	재산세, 개발부담금, 재건축부담금 등 지자체 귀속 재원 활용	전략계획수립권자 자체 설치·운용
조세·부담금 감면 (제31조)	법인세·소득세·취득세 등 조세 감면, 개발부담금·농지보전부담금 등 감면	사업시행자 대상
건축규제 완화 (제32조)	건폐율·용적률 조례 최대한도 예외, 주차장 기준 완화, 높이 제한 완화 가능	활성화계획에 반영 시 적용
국유·공유재산 특례 (제30조)	수의 방법 사용허가·처분·대부 가능, 기간 20년 이내, 사용료 감면 가능	도시재생 목적 한정

 

제6장 혁신지구 제도 심층 분석

6-1. 혁신지구의 개념과 지정요건

○ 혁신지구란 도시재생을 촉진하기 위하여 산업·상업·주거·복지·행정 등의 기능이 집적된 지역 거점을 우선적으로 조성할 필요가 있는 지역으로 이 법에 따라 지정·고시되는 지구를 말한다 (제2조제1항제6의2호).

 

지정요건	도시쇠퇴 3대 요건 중 2개 이상 충족 지역 (도시재생활성화지역 포함 가능)

6-2. 혁신지구 사업시행자

○ 혁신지구재생사업의 시행자는 전략계획수립권자가 단독 또는 공동으로 지정하며,

①지자체, ②공공기관, ③지방공사, ④주택도시기금·공공기관·지방공사가 50% 초과 출자한 법인, ⑤상기 공공과 공동으로 종전사업을 시행하는 민간 시행자가 해당한다 (제44조).

 

6-3. 혁신지구계획의 의제 처리

○ 혁신지구계획이 고시되면 다음 사항이 의제 처리된다 (제42조).

의제 항목	근거 법령 및 내용
도시혁신구역 지정	「국토계획법」 제40조의3에 따른 도시혁신구역 및 도시혁신계획 결정
지구단위계획	「국토계획법」 제50조에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획 결정
산업단지 지정	「산업입지법」에 따른 국가·일반·도시첨단산업단지 지정 (산업입지정책심의회 심의 조건)

6-4. 통합심의 제도

○ 특별위원회는 혁신지구 지정 및 시행계획 인가와 관련하여 도시계획·건축·환경·교통·재해 등 7개 분야를 통합 심의함으로써 행정절차를 대폭 간소화할 수 있다 (제48조).

통합심의 완료 시 → 건축위원회, 중앙도시계획위원회, 경관위원회, 교통영향평가위원회, 재해영향평가위원회 등 심의 의제

6-5. 주거재생혁신지구 특례

○ 주거재생혁신지구에서는 토지 면적 2/3 이상 소유자 동의를 받은 경우 수용·사용권이 부여되고, 현물보상제도(건축물로 보상), 특례적 주택공급 기준 등이 적용된다 (제55조의2~제55조의5).

제7장 한계·문제점 및 발전방향

7-1. 현행 제도의 한계 및 문제점

문제 유형	현상	구체적 내용
재원 지속성	국비 보조 위존도 과다	지자체 자체재원 취약 → 사업 종료 후 유지관리 공백 발생
주민역량 격차	지역별 거버넌스 수준 차이	활성화지역 지정 후 사업계획 수립 역량 편차 심화
젠트리피케이션	도시재생 성공 후 역설	임대료 상승·원주민 내몰림 → 상생협약 실효성 한계
계획-사업 괴리	활성화계획 고시 후 사업 미착수	3년 내 미착수 시 자동 취소 → 계획수립 낭비
부처 간 연계	개별 법률에 의한 분절 사업	도시재생사업과 정비사업·주택사업 간 연계 부족
성과관리	정량 지표 중심 평가 한계	삶의 질·공동체 회복 등 정성적 성과 측정 어려움

7-2. 발전방향 및 제도개선 과제

추진과제	세부 방향
① 자립형 재원 체계 구축	도시재생특별회계의 내실화, 공공기여·개발이익 환수 연계 강화, 리츠(REITs) 등 민간재원 참여 확대
② 거버넌스 역량 강화	도시재생지원센터 내실화, 현장 코디네이터 전문성 확보, 주민공동체 역량 체계적 지원
③ 젠트리피케이션 방지	상생협약 법적 구속력 강화, 공공임대상가 확대, 장기안심상가 제도 연계
④ 계획-사업 연계 강화	인정사업 제도 적극 활용, 주민 제안형 사업 활성화, 도시재생전략계획의 사업화 기전 보완
⑤ 스마트 도시재생 추진	스마트시티 기술과 도시재생의 융합, 빈집·공가 데이터 기반 활성화, IoT·빅데이터 활용 모니터링
⑥ 성과평가 체계 고도화	정량·정성 복합 지표 체계 구축, 중간평가 도입, 지역별 맞춤형 KPI 적용
⑦ 특별재생지역 제도 강화	기후재난 대비 도시회복력(Resilience) 관점 도입, 재난 예방형 도시재생 확대
⑧ 부처 간 협업 체계화	도시재생-정비사업-주택공급-산업입지의 정책 연계, 지역발전투자협약과의 통합 운영

제8장 맺음말 : 도시재생, 도시의 운명을 다시 쓰다

○ 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법은 단순한 개발법이 아니다. 이 법은 대한민국 도시정책의 패러다임이 '만들다'에서 '살리다'로, '외연 확장'에서 '내발적 역량 강화'로 전환되었음을 선언하는 기념비적 입법이다.

 

○ 산업화 시대, 우리는 논밭을 갈아엎어 아파트를 세우고 도로를 뚫어 신도시를 만들었다. 그 놀라운 속도의 개발이 오늘의 경제 기반을 만들었지만, 그 그늘 속에서 원도심은 서서히 죽어가고 있었다. 빈집은 늘고, 골목은 황폐해지고, 공동체는 해체되었다.

 

○ 이제 우리가 맞이한 도전은 다르다. 저성장·저출생·고령화의 시대, 신규 개발의 여지는 좁아지고 기존 도시의 쇠퇴는 가속화되고 있다. 도시재생법이 제시하는 해법은 명확하다. 지역의 역량을 키우고, 공동체를 재건하며, 기존 자원을 활용하여 도시를 경제적·사회적·물리적·환경적으로 다시 살려내는 것이다.

 

도시재생의 3대 전제 ① 철거가 아닌 재생 | ② 공급이 아닌 역량 | ③ 속도가 아닌 지속가능성

○ 혁신지구, 선도지역, 특별재생지역, 인정사업 등 다양한 제도적 수단이 마련되어 있으나, 법과 제도만으로 도시를 살릴 수는 없다. 결국 관건은 사람이다. 지역 주민이 계획 과정에 참여하고, 공공이 장기적 관점에서 투자하며, 민간이 창의적 방식으로 함께할 때, 도시재생은 비로소 실현된다.

 

○ 도시계획가는 도시재생법의 정신을 깊이 이해하고, 지역의 맥락과 과제를 정확히 진단하며, 제도적 수단을 창의적으로 결합하는 전문가여야 한다. 법 조문 뒤에 있는 시대적 요청—쇠퇴한 도시를 다시 사람이 살고 싶은 곳으로 만들라는 사회적 명령—에 응답하는 것, 그것이 바로 우리 세대 도시계획 전문가의 소명이다.