인구감소지역 활성화를 위한 생활등록제 (국토브리프1012)

 

 

 

정 책 연 구 보 고 서

인구감소지역 활성화를 위한 생 활 등 록 제  도 입 방 안 Living Population Registration System

 

근거자료	국토정책Brief 제1012호 (국토연구원, 2025.5.12.)
연 구 진	안소현·정우성·강민석·김민지
핵심어	생활인구 · 생활등록제 · 인구감소 · 지역활성화 · 복수주소제

 

목   차 Ⅰ  생활인구 개요  — 개념·생활등록제·도입배경·패러다임 변화 Ⅱ  생활인구 주요 내용  — 구성·산정·특성 Ⅲ  이슈와 논점  — 4대 쟁점: 형평성·재정·행정·이중수혜 Ⅳ  기대효과  — 3대 효과: 법제도·서비스·인구정책 Ⅴ  향후과제  — 단기 3단계·장기(복수주소제)·역할분담 Ⅵ  도시계획적 제언  — 공간조성·차별화·핵심 키워드 5

 

 

Ⅰ. 생활인구 개요

 

1) 생활인구의 개념

특정 지역에 거주하거나 체류하며 실질적으로 생활하는 모든 사람을 포괄하는 개념

주민등록인구에 체류인구·외국인을 포함해 지역인구 범위를 확대

 

법적 근거	「인구감소지역 지원 특별법」 (2023년 시행) — 생활인구 최초 법제화
구성 범위	주민등록인구 + 체류인구 + 등록외국인 + 거소신고 재외동포
현재 한계	통계적 개념에 그쳐 정책수단으로서 실효성 부족 (국회입법조사처, 2024)

 

2) 생활등록제의 개념

주민등록지 외에 일상적으로 활동하는 지역에 '생활지역'을 등록하는 제도이다.

등록을 통해 해당 지역의 공공생활서비스 이용 근거를 확보한다.

 

▷ 정의:  주민등록지 외 지역에서 실질적 생활관계를 형성하고 서비스 이용이 필요한 경우, 해당 지역에 등록하는 것 ▷ 성격:  주민등록제도를 변경하지 않고 운용 가능한 보완적 제도 ▷ 위상:  복수주소제 도입 이전의 과도기적 정책 방안

 

3) 도입배경

▸  인구감소지역 89개 지역 생활인구의 평균 33%가 주민등록자가 아님

▸  국민의 73.8%가 주민등록지 외 지역에서 활동한 경험 보유

▸  주요 활동목적: 직장(48.8%) > 취미·여가(17.4%) > 교육(13.5%) > 가족 돌봄(12.5%)

▸  국민 80.2%·지자체 64.7%가 동등 서비스 제공에 긍정적

 

4) 패러다임 변화

 

AS-IS  (기존)		TO-BE  (전환)
● 정주인구 양적 확대 위주	▶	● 인구 이동성·다양성 반영
● 주민등록 일원화 원칙	▶	● 복수지역 생활 법적 인정
● 행정구역 기반 서비스	▶	● 생활권 기반 유연 서비스
● 인구 유입·정착 위주	▶	● 체류 → 정착 연계형 단계 접근

 

 

 

Ⅱ. 생활인구 주요 내용

 

1) 생활인구의 구성

 

주민등록인구	체류인구	외국인인구	▶ 생활인구
주민등록법에 의한 주민	통근·통학·관광, 월1회 이상	출입국관리법·재외동포법	인구감소지역 지원 특별법

 

2) 생활인구의 산정

 

항목	내용	비고
대상 지역	89개 인구감소지역	행정안전부 지정
산정 주기	월 단위	매월 산출·공표
분류 기준	성별·연령대·체류일수·내외국인	중기(11~20일)/장기(21~31일)
활용 데이터	주민등록+외국인등록+통신 3사 빅데이터	SKT·KT·LGU+
체류인구 규모	주민등록인구 대비 평균 33%	지역별 14~85% 편차(2024.1~6)

 

3) 생활인구의 특성

 

특성	내용	정책적 시사점
변동성	출퇴근·주말·야간에 따라 인구규모와 특성이 달라짐	시간대별 수요 맞춤형 서비스 필요
다양성	행정구역 경계를 넘어 상권·업무·관광 생활권 단위로 집중	광역 생활권 기반 서비스 연계
목적성	거주·일자리·소비여가·교통 등 다양한 활동군 존재	목적별 맞춤 정책 설계 가능
데이터성	통신·카드·공공 빅데이터로 산출	근거 기반 도시계획 수립 지원

 

 

 

Ⅲ. 이슈와 논점

 

4대 쟁점 기억법 【 형 】평성   【 재 】정   【 행 】정   【 이 】중수혜

 

①형평성	주민등록인구와의 형평성 문제
발생 원인	공동체 결속이 강한 농촌지역에서 '왜 세금도 안 내는 사람이 혜택?'이란 반발 발생
핵심 문제	서비스 이용에 기여도 차이가 없어 심리적 박탈감 형성
대응 방향	적정 이용료 부과 + 서비스 범위 차등화로 기여-혜택 균형점 도출

 

②재정	지방재정 부담 증가
발생 원인	대부분 서비스가 시·군비 매칭 또는 순수 지방비로 운영
핵심 문제	재정여건이 열악한 인구감소지역일수록 부담이 더 가중
대응 방향	중앙정부 재정지원 + 지자체 간 비용분담 체계 + 서비스 연계 강화

 

③행정	행정처리의 복잡성
발생 원인	기존 주민등록체계와 별도 시스템 구축·운영 필요
핵심 문제	인력 충원 없는 업무 증가, 부서 간 조정 부재
대응 방향	모바일 앱 인증 + QR코드 간편인증 + 장기체류 자동인증으로 디지털 해결

 

④이중수혜	이중수혜 및 제도 악용 가능성
발생 원인	주택청약 우선권·의대 지역인재 전형 등 '혜택만 목적'인 전략적 등록 우려
핵심 문제	복수 지역 동시 등록으로 제도 취지 훼손 가능
대응 방향	혜택을 일상적 서비스(문화·농기계·돌봄)로 한정 + 특혜 항목 법령에서 명시 제외

 

 

 

Ⅳ. 기대효과

 

3대 효과 기억법 【 법 】제도  ·  【 서 】비스  ·  【 인 】구정책

 

EFFECT 01 법제도적 측면	▶  생활인구에 법·제도적 실체를 부여
세부 내용	✓  주민등록 변경 없이 공공서비스 접근 근거 마련 ✓  복수주소제 도입 전 사회적 수용성 점진적 검증 ✓  복잡한 제약 극복을 위한 단계적 접근 가능

 

EFFECT 02 서비스 유연성 측면	▶  행정구역 경계를 넘어 생활 실태에 맞는 서비스 제공
세부 내용	✓  4대 서비스 배제 유형(기초복지·생활밀착·지역자원·청년) 해소 ✓  8대 수요 분야(교통·문화·복지·농업·교육·주거·창업·행정) 접근 개선 ✓  지역 간 서비스 단절 해소로 국민 삶의 질 향상

 

EFFECT 03 인구정책 측면	▶  체류인구 → 정주인구 전환의 제도적 연결고리
세부 내용	✓  체류형 생활인구의 정주 전환 경로 제도화 ✓  청년층 지역사회 참여 의지 제고 및 정착 지원 ✓  지방소멸 대응을 위한 인구 유입 촉진 기반 마련

 

▌ 실증 데이터 — 국민·지자체 수요 확인

 

국민 의견조사 (n=1,785)	지자체 의견조사 (n=408)
주소지 외 활동 경험  73.8%	서비스 유연성 확대 긍정  64.7%
동등 서비스 제공 긍정  80.2%	생활등록제 도입 선호  33.0%
불편 1위: 문화·여가 혜택 제한 (33%)	우려 1위: 형평성 문제 (28.1%)
생활등록제 선호  29.6%	우려 2위: 행정처리 복잡성 (23.8%)

 

 

 

Ⅴ. 향후과제

 

추진 단계 기억법 【 개 】념  →  【 법 】제도  →  【 시 】범  →  【 복 】수주소제

 

1) 단기 대응방안 — 3단계 추진

 

STEP 1 ▼	생활인구 유형화 및 개념 정립 ▸ 체류특성별 또는 지역연계성별 유형 분류
유형·방안	- 체류특성별: 정주형(실거주) · 순환형(복수지역 정기) · 일시형(단기 목적)   - 지역연계성별: 밀착형(긴밀 관계) · 이용형(서비스 중심) · 교류형(간헐적)
핵심 사항	법적 정의: '주민등록지 외 지역에서 실질적 생활관계를 형성하고 서비스 이용이 필요한 경우 등록'

 

STEP 2 ▼	법·제도적 기반 마련 ▸ 생활등록 관련 법령 정비
유형·방안	- 1안: 「인구감소지역 지원 특별법」 개정 → 기존 체계 활용, 신속 추진 가능   - 2안: 생활인구 신규 법령 제정 → 포괄적 제도 설계, 시간·행정절차 소요
핵심 사항	포함 사항: 등록 자격·범위, 증명 기준, 정보보호, 부정등록 제재조치

 

STEP 3 ▼	지자체 단위 시범 도입 ▸ 조례 제정 및 시범사업 실시
유형·방안	- 등록자격: 지자체별 최소 생활기간 자율 설정 (예: 월 20일·연 60일 이상)   - 증빙방법: 농업경영체 등록·근로계약·임대차계약·공과금 납부내역 등
핵심 사항	지역 맞춤 설계: 농촌형(농기계·농업교육) / 도시형(주차·문화·평생학습)

 

2) 장기 대응방안 — 복수주소제 도입 검토

 

단계	추진 내용	핵심 조건
단기 (생활등록제)	지자체 시범사업 → 사회적 수용성 검증	형평성·재정·행정 3대 문제 점진적 해소
중기 (제도 정착)	전국 확대 + 법·제도 정합성 강화	지자체 간 정보공유·비용분담 체계 완성
장기 (복수주소제)	실거주지-주민등록지 불일치 근본 해소	복수지역 생활에 법적 지위 부여 완성

 

📌 일본 선행사례 2024년 「광역적 지역 활성화 기반 정비법」 개정 → '특정거주'(2지역 거주) 법제화 ⚠ 1~2일 일회성 체류는 정기적 체재에서 제외, 빈도·기간 획일 규정 없음

 

3) 중앙정부 · 지자체 역할 분담

 

중앙정부	지방자치단체
▸ 생활등록 지원 법률 마련 ▸ 재정지원 방안 구체화 ▸ 정보시스템 구축·표준화	▸ 지역 특성 맞춤형 자율 운영 ▸ 체류특성별 차별화 서비스 제공 ▸ 지자체 간 서비스 조정 협의체 운영

 

 

 

Ⅵ. 도시계획적 제언

 

1) 계획적·제도적 기반 조성

 

상위계획 연계	도시군기본계획·관광개발계획에 체류인구 유도정책 명문화
데이터 기반	교통·통신 빅데이터 연계 체류인구 측정모델 개발 → 도시정책 수립 근거
시스템 재편	근로·교육·복지 공급체계를 체류 여건에 맞게 유연화

 

2) 체류인구 확산 공간 조성

 

유휴공간 활용	원도심 빈 건물·행정자산을 체류형 생활공간으로 전환
체류활성화 지구	(가칭) 체류활성화 지구 지정 → 도심 공동화 해소·지역 거점 형성
커뮤니티 연계	지역 어메니티 연계 프로그램 구축으로 인적교류·사회적 자본 확대

 

3) 지역 유형별 차별화 전략

 

유형	목표 대상	핵심 서비스	전략 방향
농촌형	귀농·귀촌	농기계 임대·농업교육·로컬푸드 직매장	체류 → 귀농 정주 전환 유도
도시형	직장인·청년	공영주차 정기권·문화체육 할인·평생학습	다중 생활권 지원으로 이동 불편 해소
관광형	여행·체험객	지역관광 패스·지역화폐·빈집 단기임대	단기 관광객 → 장기 체류 전환 유도

 

 

 

핵 심  키 워 드  5 생활등록제를 이해하는 5가지 핵심 개념
KEY 1	체류형 생활인구 Sojourning Active Population	주민등록 없이 실제 생활하는 사람 — 서비스 접근권 보장의 핵심 대상

 

KEY 2

생활등록제 Living Registration System

활동지역 등록으로 공공서비스 접근권 확보 — 주민등록제의 보완 제도

 

KEY 3

서비스 유연성 Service Flexibility

행정구역 경계를 넘어 생활 실태에 맞는 공공서비스 제공 체계

 

KEY 4

단계적 접근 Phased Approach

개념 → 법제 → 시범 → 복수주소제로 이어지는 점진적 추진 경로

 

KEY 5

패러다임 전환 Paradigm Shift

정주인구 양적 확대에서 생활인구 이동성·다양성 반영 체계로 전환

 

 

[ 결론 ] 생활등록제는 변화하는 국민 생활패턴에 맞춰 지역 공공서비스의 유연성을 높이는 의미 있는 시도이다. 지역별 특성을 반영한 맞춤형 서비스 체계 구축과 단계적 추진이 성공의 핵심이다.